Un desafío central en la gestión hídrica peruana es resolver de manera nítida la fricción existente entre las herramientas de planificación y los derechos de uso de agua previamente otorgados a los usuarios. El núcleo de esta controversia gira en torno al Plan de Aprovechamiento de las Disponibilidades Hídricas (PADH), regulado por la Ley de Recursos Hídricos (Ley No. 29338 o “LRH”) y el Reglamento de Operadores (R.J. 0155-2022-ANA). Si bien esta normativa define al PADH como un recurso técnico para programar anualmente el uso multisectorial del agua, su propia reglamentación exige de forma categórica que se formule “considerando los derechos de uso de agua otorgados”. Esto significa que no se trata de una pauta facultativa para la administración pública, sino de una frontera legal obligatoria que restringe sus facultades de planificación.
El problema surge cuando el PADH se utiliza no como un mecanismo de coordinación del uso multisectorial del agua, sino como un vehículo para imponer restricciones operativas que modifican sustancialmente las condiciones bajo las cuales fueron otorgadas las licencias de uso de agua. Cuando un PADH establece prohibiciones que privan a los titulares de atributos esenciales de sus derechos -como la capacidad de embalse, regulación o aprovechamiento en determinadas condiciones hidrológicas-, se desnaturaliza el instrumento y se configura lo que la doctrina denomina expropiación regulatoria indirecta.
El Tribunal Constitucional ha proscrito este tipo de actuaciones. En la sentencia recaída en el Expediente 00239-2010-PA/TC, señaló que la privación de atributos esenciales del derecho de propiedad mediante sobrerregulación resulta incompatible con la protección constitucional. Concordantemente, el artículo 46 de la LRH prohíbe expresamente “alterar, modificar, perturbar o impedir el uso legítimo del agua”, estableciendo como deber del Estado garantizar el cumplimiento de los derechos de uso otorgados.
El principio de seguridad jurídica, consagrado en el numeral 4 del artículo III del Título Preliminar de la LRH, impone al Estado una doble obligación: garantizar un régimen jurídico estable y resguardar las condiciones que otorgan seguridad a la inversión relacionada con el uso del agua. Las licencias de uso de agua no son autorizaciones revocables discrecionalmente; constituyen títulos habilitantes otorgados mediante procedimientos regulados, que generan derechos subjetivos protegidos por el ordenamiento constitucional.
En consecuencia, la naturaleza jurídica del PADH debe entenderse como la de un instrumento de planificación subordinado a los derechos preexistentes. Su función legítima es coordinar y programar el uso conjunto del recurso hídrico adaptándose a las condiciones hidrológicas del periodo, pero no puede convertirse en un mecanismo para modificar derechos legalmente otorgados. El PADH debe respetar la estabilidad, predictibilidad y confianza legítima que el Estado está obligado a garantizar.
Por todo lo señalado, resulta indispensable que la Autoridad Nacional del Agua fije directrices claras que acoten de forma explícita el alcance del PADH, garantizando que su rol ordenador no vulnere las prerrogativas previamente consolidadas de los usuarios de agua. Únicamente bajo este enfoque se logrará salvaguardar la armonía entre el manejo sostenible de los recursos hídricos y el marco de predictibilidad jurídica que el Estado está comprometido a proteger.
Por: Alberto Ventura y Sandra Lock, socio y asociada del Área de Proyectos de Recursos Naturales e Infraestructura del estudio Pérez-Llorca, Miranda & Amado
